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Trasformare i porti in società per azioni? Non è semplice come sembra / ANALISI

A parte alcuni generici richiami a modelli scarsamente compatibili e difficilmente applicabili nel nostro ordinamento, le proposte di trasformazione sono al momento piuttosto vaghe.

Sempre con maggior frequenza viene proposta la trasformazione delle Autorità di Sistema Portuale in società per azioni quale soluzione all’esigenza di semplificazione amministrativa e all’eccessiva burocratizzazione che, a detta di molti, renderebbe il modello di gestione attuale lento ed inefficiente e la sua azione inefficace, soprattutto se paragonato alla velocità dello shipping le cui esigenze variano di continuo legate alle fluttuazioni dei mercati.

A parte alcuni generici richiami a modelli scarsamente compatibili e difficilmente applicabili nel nostro ordinamento, le proposte di trasformazione sono al momento piuttosto vaghe, si parla di azionariato pubblico, di aumento della rappresentanza degli Enti locali, di snellimento delle procedure di assunzione, di semplificazione della disciplina dei contratti pubblici, in particolare appalti ma anche forniture di beni e servizi. A meno di non voler pensare ad un modello di gestione nuovo e originale, completamente svincolato dai modelli attuali, la tendenza è quella di identificare nella società per azioni ad azionariato pubblico la risposta alle esigenze sopra elencate.

Ma cosa significa la trasformazione del soggetto titolare della gestione dei sistemi portuali da ente pubblico non economico a società per azioni e quali potrebbero esserne gli effetti, almeno quelli ragionevolmente prevedibili? Se l’intenzione è quella di evitare conflitti di interesse i soci ammessi dovrebbero essere esclusivamente Enti pubblici, ragionevolmente lo Stato, attraverso una delle sue emanazioni, la Regione, le Città Metropolitane, i Comuni cui sarebbe riservata la sottoscrizione del capitale sociale una volta determinati i criteri di ripartizione delle quote e i patti tra gli azionisti. Questa formula renderebbe possibile il trasferimento diretto della proprietà del compendio demaniale dallo Stato alle S.p.A.
Le attuali condizioni di cassa degli Enti pubblici manifestano una certa difficoltà nell’impegnare somme cospicue, il capitale sociale dovrebbe essere congruo rispetto agli impegni e idoneo a garantire le attività sociali, si pensi al finanziamento ed alla realizzazione di opere infrastrutturali “fredde”, ad esempio dragaggi, dighe foranee, opere marittime di protezione. Il patrimonio sociale dovrebbe essere costituito da beni immobili, stabilendo se è sufficiente trasferire il patrimonio attuale delle AdSP o se sia preferibile trasferire in proprietà alle S.p.A. l’intero compendio demaniale attualmente assegnato in gestione all’AdSP, e dalla liquidità sufficiente a far fronte alle attività non direttamente remunerate, oggi istituzionali, sulle aree e specchi acquei comuni, dragaggi, manutenzioni, sicurezza, sorveglianza e pulizia.

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Attualmente le somme necessarie derivano dalla riscossione delle tasse portuali, dei canoni di concessione e, in misura minore, da attività commerciali dell’Ente, con la trasformazione sarebbe necessario il rigoroso rispetto della disciplina dei rapporti a prestazioni corrispettive invece del regime tributario attuale. Le tasse portuali così come attualmente previste andrebbero sostituite dal corrispettivo del godimento di aree o della fornitura di servizi alle merci, la tassa di ancoraggio andrebbe rivista a livello nazionale ma difficilmente potrebbe essere mantenuta trattandosi sostanzialmente di un’imposta senza corrispettivo.
Il trasferimento in proprietà del compendio demaniale alle S.p.A., già previsto per i Comuni qualora le aree non siano più interessate dalle attività portuali, pare dunque imprescindibile per istituire o mantenere un rapporto lineare e trasparente con gli attuali concessionari, i cui diritti acquisiti a seguito di procedure ad evidenza pubblica, concessioni ultradecennali con investimenti in opere pubbliche, non dovrebbero essere messi in discussione nella sostanza ma variati nella forma.

Gli attuali rapporti concessori si trasformerebbero in contratti tra soggetti privati, disciplinati pertanto dal diritto privato, sul modello dell’affitto o della costituzione di un diritto reale qual è il diritto di superficie a tempo determinato, con il vantaggio in questo caso che eventuali controversie non sarebbero soggette alla Giustizia amministrativa ma a quella ordinaria, con limitazione della facoltà di agire ai soli soggetti titolari di un diritto e non a chiunque possa vantare un semplice interesse giuridicamente protetto. Gli attuali canoni demaniali diverrebbero dunque il corrispettivo dell’utilizzo di un bene la cui titolarità sia in capo alla S.p.A. ed il cui valore sia valutabile caso per caso con riferimento al mercato, e non come accade oggi secondo tabelle che variano per criteri oggettivi secondo dimensioni e tipologia della superficie.
L’oggetto sociale delle S.p.A. potrebbe essere estremamente semplice e limitato alla gestione immobiliare oppure comprendere anche attività operative, in quest’ultimo caso occorrerebbe identificarle con estrema attenzione onde non incorrere in conflitti effettivi o potenziali con gli operatori concessionari o quelli titolari di autorizzazione.

Se la decisione fosse quella della semplice gestione immobiliare l’attività sarebbe limitata alla riscossione dei corrispettivi, alla manutenzione ed agli investimenti infrastrutturali previsti dagli strumenti urbanistici, sia direttamente che attraverso l’intervento del concessionario che potrebbe recuperare l’investimento o parte di esso con l’assegnazione del godimento per un periodo calcolato sull’ammortamento.
Nel caso invece dello svolgimento di attività operative, escluse quelle strettamente legate alla filiera del trasporto e della movimentazione della merce, oltre alla gestione immobiliare, si potrebbe ipotizzare la gestione dei servizi di interesse generale resi all’utenza verso corrispettivo, che definiremo per comodità “statici”, ovvero senza il contributo dell’utente trattandosi di mere forniture, viabilità, (con o senza pedaggio), illuminazione, reti idrica, elettrica, telefonica e dati, sicurezza, sorveglianza e pulizia delle aree e specchi acquei non oggetto di concessione o diverso contratto di utilizzo, e quelli “dinamici” trattandosi di servizi che prevedono la collaborazione attiva dell’utente contraente, mobilità interna alle aree portuali, gestione di stazioni marittime multiutente, gestione del servizio ferroviario portuale.
Le S.p.A. dovrebbero dotarsi del personale e delle attrezzature necessarie quali normali imprese, operanti tuttavia in un mercato protetto e portafoglio clienti almeno parzialmente garantito. La struttura giuridica della S.p.A. farebbe verosimilmente venir meno le potestà pubblicistiche e regolatorie oggi in capo alle AdSP, con particolare riferimento alla disciplina del lavoro portuale che si aprirebbe al libero mercato, senza riserve a favore di imprese ex art. 17, ma al più assegnato come servizio con procedure di evidenza pubblica.

Anche i poteri di controllo circa l’aderenza ai piani industriali dei concessionari sarebbero fisiologicamente attenuati rispetto a quelli esercitati oggi dalle AdSP, vista la natura privatistica della società di capitali. I poteri di revoca e declaratoria di decadenza delle concessioni sarebbero ridotti alla disciplina contrattuale di diritto privato, venendo meno l’identità pubblica del concedente, così come i poteri sanzionatori limitati a quelli disciplinati dal contratto. La trasformazione in S.p.A. a capitale pubblico avrebbe certamente anche effetti interni per l’applicazione della disciplina privatistica, già in uso nel rapporto di lavoro fatta salva l’applicazione dei soli princìpi del D. Lgs 165/2001, ma non svincolerebbe, salvo deroghe espresse, il nuovo soggetto dagli obblighi facenti capo alle amministrazioni pubbliche sia quanto alla selezione del personale che alla disciplina dei contratti pubblici e degli appalti.

Appare inverosimile che un soggetto, per quanto formalmente privato, dotato di patrimonio pubblico sia reso libero di agire senza il controllo di quegli stessi Enti che già si occupano di controllare le partecipate pubbliche, senza dimenticare che una società partecipata da Enti pubblici sarebbe disciplinata, sempre salvo deroghe espresse, dalla cosiddetta Riforma Madia con i relativi limiti sulla scelta degli amministratori, il loro numero, i vincoli ed i limiti ai compensi. Il vantaggio in termini di semplificazione amministrativa e burocratica sotto questi profili sarebbe assai modesto, sempre al netto di espresse deroghe attualmente poco verosimili. Potrebbe essere interessante l’adozione del modello di S.p.A. con sistema dualistico in grado di valorizzare il ruolo di garanzia e indirizzo dei soci Enti pubblici mediante la nomina di rappresentanti nel Consiglio di Sorveglianza, mantenendo uno spiccato carattere imprenditoriale mediante la nomina di manager esperti nel Consiglio di Gestione con ruoli operativi.

La S.p.A. godrebbe certamente di una maggior agilità nella gestione economico-finanziaria legata alle esigenze di un bilancio privatistico piuttosto che della contabilità dello Stato, vincolata a capitoli di spesa spesso anelastici, sarebbe soggetta ai tributi sugli utili di esercizio come ogni altra società di capitali, la trasformazione peraltro interesserebbe anche il regime delle obbligazioni e delle responsabilità assunte dalla S.p.A. nei confronti dei contraenti, venendo meno la posizione privilegiata dell’Ente pubblico. Le esigenze economico-finanziarie legate agli investimenti non effettuati da privati, che continuerebbero a farsi carico delle manutenzioni ordinaria e straordinaria dei beni assegnati in godimento esclusivo, ed alle manutenzioni delle parti comuni, compresi i dragaggi ed il mantenimento delle quote dei fondali, costituiscono uno dei maggiori problemi che le AdSP, e prima le Autorità Portuali, si sono trovate ad affrontare.
Esclusa l’assegnazione di una quota del gettito IVA a società di capitali, per quanto partecipate da Enti pubblici, non resta che la valorizzazione del patrimonio immobiliare nelle due ipotesi possibili, ossia attraverso il corrispettivo del godimento a favore di terzi oppure per alienazione.
La prima ipotesi è la più semplice ed attuale, la seconda dovrebbe passare per la sdemanializzazione di beni ed aree oggi non consentita se non nel caso del venir meno dell’interesse pubblico e dell’uso portuale. Occorrerebbe quindi rivedere il concetto di demanio portuale nel senso di identificarlo, distinguerlo dal demanio marittimo e quindi eliminarne la valenza pubblica per destinarlo a patrimonio disponibile. Una volta liberato dai vincoli demaniali il patrimonio immobiliare, si potrebbe procedere con la alienazione, previa occorrendo la cartolarizzazione, tenendo ben presente il fatto che i primi interessati all’acquisto, e verosimilmente portatori di un diritto di prelazione, sarebbero gli attuali concessionari ed i titolari di autorizzazione art. 16.
La patrimonializzazione del demanio avrebbe effetti di ben altra portata in caso di cessione delle aree nei porti “pubblici”, ove siano presenti solo operatori autorizzati ex art. 16 non titolari di aree in esclusiva, la nuova realtà si troverebbe a beneficiare di nuove e maggiori entrate. Il corrispettivo a fronte della cessione di beni immobili andrebbe destinato e vincolato ad investimenti funzionali allo sviluppo del porto, evitando di utilizzare i fondi per la gestione corrente pena l’erosione del patrimonio, soprattutto in aree extra demaniali o in attività complementari, il tutto nell’ottica dell’aumento della competitività del porto.

Ovviamente l’attività della S.p.A. sarebbe limitata e circoscritta al compendio assegnato, difficilmente potrebbe essere estesa a livello di sistema portuale, se non come somma di porti e di aree di proprietà, e certamente non di sistema logistico, a meno di investimenti diretti in compendi e reti infrastrutturali extra demaniali, autostrade, raccordi autostradali, tracce e parchi ferroviari, così come sarebbe cancellata ogni potestà relativa alla tutela ambientale e alla redazione degli strumenti urbanistici, qual è il Piano Regolatore di Sistema Portuale, per il venir meno dell’identità pubblica. La S.p.A. perderebbe fisiologicamente ogni potere e facoltà derivante dalla natura di Ente pubblico non economico e si troverebbe ad operare nei confronti degli Enti pubblici da semplice società di capitali, senza poter usufruire degli attuali rapporti privilegiati, ad esempio la partecipazione alle determinazioni delle Conferenze dei Servizi previste nelle varie attività programmatorie.

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Dal punto di vista dell’aumento della competitività del sistema logistico verso la catching-area dei porti, il modello S.p.A. consentirebbe da un lato una maggior snellezza nella conclusione di accordi tra operatori, ad esempio quello di cui si parla in questi giorni a Genova con protagonisti PSA, MSC e le ferrovie svizzere, dall’altro comporterebbe la perdita del controllo della politica portuale su questo tipo di operazioni, visto il venir meno del ruolo pubblico dell’AdSP che sarebbe ridotto a quello di una società di capitali osservatore delle dinamiche imprenditoriali cui resterebbe forzatamente estranea. Questo vuoto “politico” potrebbe essere colmato da un lato dagli Enti locali, con strumenti meno incisivi rispetto ai poteri attuali dell’AdSP, ad esempio il controllo delle performance e le variazioni dei piani industriali, limitati alla programmazione degli strumenti urbanistici, dall’altro da Enti regolatori come ART, e per alcuni aspetti da ANAC, che avrebbero pieno titolo ad occupare le posizioni lasciate scoperte dall’AdSP.
Molti dunque gli argomenti da affrontare e gli spunti di riflessione per un profondo cambiamento del sistema di gestione dei porti, certamente interessante e stimolante, che comporta vantaggi e svantaggi da prevedere e valutare con estrema attenzione.

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